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理论探讨

职能深刻调整激发理论研究前行

作者:admin发布日期:2019-07-19 03:12

  2018年,国家监察体制改革导致检察职能深刻调整,使检察理论研究面临一系列重大而紧迫的问题,诸如检察权的性质和结构、检察机关的法律监督定位、检察制度和检察工作的发展方向等基础性命题重新成为焦点。最高人民检察院检察长张军在第十九届全国检察理论研究年会上明确提出,要以检察理念创新引领检察工作创新。这为2018年检察理论发展指明了方向、开辟了道路。在这个历史节点上,关心法治建设和检察事业、热爱检察理论研究的学者和实务工作者对中国特色社会主义检察制度的根本性问题进行了深入、系统、科学的探索,对检察工作“问诊把脉”,为检察事业“点亮航灯”、指引前行方向。

  有论者认为,反贪、反渎、职务犯罪预防职能转隶不仅仅取消了检察机关诸项职能中的一项,而且给检察工作和检察理论都带来了全方位的、深刻的影响,甚至对检察机关的法律监督定位造成较大冲击。⑤有论者说,转隶将导致检察机关作为“国家的法律监督机关”这一宪法定位面临严峻挑战。⑥当然,也有论者说,虽然检察机关职务犯罪侦查职能对预防和惩治犯罪发挥了重要作用,但职务犯罪侦查(自侦中心主义)职能形成的反噬效应以及由此带来的功利化、重心失衡、内部失序等问题,严重削弱了法律监督的全面性、针对性和实效性。转隶虽然削弱了某些方面的职能,但不会损害检察权的存在价值,反而会激活其内在的动能因子,改变过往的尴尬处遇。在此意义上,转隶并非坏事,而是检察机关自我完善的历史良机。⑦同时,转隶也促使理论和实务界以改革的思维和与时俱进的精神,对检察机关的职能重新进行定位,使检察职能之间的不平衡发展状况得到改善,使检察机关的司法属性得到强化,使检察队伍的专业化职业化正规化建设得到加强,为检察制度创新发展提供了新契机。⑧因此,职能转隶带来的挑战亦是检察工作创新发展的动力和机遇。

  经过一两年的彷徨,在理论层面重新坚定了这样的共识:“在宪制层面,检察权就是人民代表大会制度下的法律监督权,检察机关的所有职权均是为实现其法律监督职权而配置的”,⑨一致认为“在全面依法治国大背景下,坚持和发展中国特色社会主义检察制度必须坚持检察机关的宪法定位”。⑩长期以来,法律监督“一元论”与“二元论”的反复争执,表面上看是钻入了理论的“牛角尖”,实质上构成了推动检察理论发展的动力机制。

  理论上的努力并没有消除具体认识上的分歧。有观点认为,检察机关作为宪法意义上的法律监督机关,本质上与法治存在“共生”关系,在新的依法治国语境下,有必要回归“法律监督”的本义,顺应历史潮流,以宪法“依法治国”“尊重和保障”的精神为依归,努力成为宪法、法律的守护者,公民基本权利的守护者。11也有观点提出,检察机关惟有将维护国家利益和社会公共利益作为出发点,惟有将自身定位为法律统一实施的维护者,才能与时俱进,在未来的司法体制改革中寻找到适当的法律地位。12还有观点主张“法律监督的目标定位应为程序正义的守护者”。13抛开细微之处的分歧,许多学者认为法律监督是处于发展中的概念,它的内涵须根据国家法治建设的需要、人民群众的法治期待不断予以丰富。

  转隶以后路在何方,走向何处,如何实现转机?这是全体检察人共同关心的问题,也是检察学人迫切需要思考和回答的重大理论和实践命题。

  有观点提出,在全面推进依法治国的进程中,检察机关的法律监督既不可或缺,也不可替代。针对检察机关无权对监督对象直接进行处理的制度特点,要坚持检察机关作为法律监督机关的宪法定位,就必须通过给检察机关保留在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权、赋予检察监督以硬的约束力、赋予监督中的调查核实权以及必要措施,增强法律监督的刚性。通过拓展司法审查和行政检察以及提请合宪性审查等来逐步拓展检察职能,从而使中国特色社会主义检察制度在新时代得到巩固和发展。14也有观点认为,检察机关不仅保留了司法审查职能,譬如审查逮捕,而且随着国家法治化和司法保障的强化,这种司法审查应当朝着向其他强制措施和强制性侦查措施扩展。15还有观点提出,对检察权的功能架构进行理性设计,应对检察机关的令状范围加以拓展,以塑造更为系统且符合中国本土法治资源的诉讼监督格局。16

  在过去的二十多年里,检察机关以反贪为主、为重的现象在相当大的范围内存在,导致反贪与其他工作不平衡,并由此派生形成“三个不平衡”:一是刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡。二是刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡。三是最高人民检察院、省级检察院的领导指导能力与市、县检察院办案工作的实际需求不适应,也是一种不平衡。不平衡发展导致某些检察职能成为检察工作的短板,这些短板在学术研究中反而成为热点、理论增长点。由此,检察理论研究也成为检察工作全面充分协调发展的助力。

  1.检察侦查权的重构。反贪转隶之后,是否应给检察机关保留一定的侦查权,曾经一度引发过担忧和争议。在刑事诉讼法修改之前,多数观点认为,检察机关应当紧扣国家法律监督机关的定位,强调检察侦查权的有限性、补充性和辅助性,按照直接侦查权、参与侦查权与机动侦查权的思路重构检察侦查权。27理论上的呼吁得到了决策层和立法机关的认可,修改后刑事诉讼法、修订后人民检察院组织法赋予了检察机关一定范围内的直接侦查权。检察机关如何用好这项职能,程序如何设计,如何规范行使,将成为今后理论研究的重要问题。

  2.检察机关的审前主导与逮捕、公诉制度的改革。随着“以审判为中心”“认罪认罚从宽制度”等刑事司法改革项目的深入推进,理论上对于强化检察机关在刑事审前程序主导作用的呼声愈来愈高。有观点提出,检察机关应藉由羁押控制权、程序主导权以及救济控制权的交替运用成为刑事审前程序的主导者,在刑事审前程序中,定位为侦查质量的评价主体、司法资源的调控主体和诉讼权利的保障主体。这种“三位一体”的类型设定,有助于实现刑事诉讼程序的整体流畅与和谐。28这些主张未必符合当代中国国情,但是具有一定的启发意义。

  在全面依法治国背景下推进司法体制改革,对刑事公诉理论与实践都提出了新的更高的要求。有观点通过实证和比较研究发现,酌定不起诉制度在世界范围内都有着广泛的理论共识与深度的效用空间,但在我国该制度远未“物尽其用”,建议扩大其适用范围,提升该制度在诉讼经济及保障方面的作用。29也有观点认为,繁简分流、认罪认罚从宽制度试点的实际效果印证了检察机关在审查起诉阶段适度采取“便宜裁量”,有利于法律所追求的某一或者某些价值得以实现。30

  3.刑事申诉制度的诉讼化改造。党的以来,刑事申诉检察在纠正刑事冤错案件上发挥了重要的作用。但实践中,检察机关办理刑事申诉案件一直面临法律供给严重不足、监督效果不佳等问题。根本原因在于刑事诉讼法对刑事申诉的法律定位不明,程序规定缺失或过于笼统。因此,有观点主张,应当树立有诉必理、依法纠错、有限再审的理念,对刑事申诉制度进行诉讼化改造,构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式,取消法院、检察机关于再审之诉后依职权单方否定生效裁判的权力,在切实保障当事人申诉权的同时,依法维护司法裁判既判力。31

  4.刑事执行检察监督机制的健全。刑事执行监督点多、面广,须从强化司法保障的视角来统筹谋划这项工作。例如,为避免派驻检察因熟生腐,引入巡回检察工作模式。32又如,在享有知情权的前提下,对于不当的减刑、假释、暂予监外执行决定,检察机关拥有“同步监督权”,可以责令重新核查或者重新组成合议庭作出最终裁决。33再如,采取出台更为细化的监督规则等办法对监督方式作出系统性梳理,把各个刑罚执行机构和刑罚执行环节全部纳入监督视野,完善“全天候”监督的保障机制。应从偏重事务性的监督模式中跳出来,推动从以“办事”为主的工作模式向以“办案”为主转变,妥善处理好全面履职和依法履职的关系,做到监督到位不越位。34

  众所周知,民事检察工作的短板在于专业力量和监督刚性不足。对于补足短板,有观点提出,在理念上应牢固树立法院和检察机关“同根、宪法同源、性质同类、目标同向、人员同道、评价同调”的共识,破除检察机关和审判机关协调配合不足、沟通不畅等引发的监督弱化问题,站在维治权威的高度,加强双向沟通来确保抗诉、再审检察建议和检察建议获得更多认同,并有效发挥作用。35在方式上,检察机关应用好调查核实权等措施,包括要求说明情况,通知谈话,传唤,调取证据,查阅有关会议记录、文件、案卷材料,责令提供相关证据、材料,鉴定等;必要时,可依法采取强制性措施。36

  检察机关在参与执法监督、预防行政违法、保障并促进法治政府实现方面能够发挥积极有效的作用。在理论上,一直有观点主张,行政检察应紧扣法律监督定位,以现有职能为基点逐步进行有限度的拓展。37也有观点提出,检察机关对行政法治监督的活动不应仅局限于诉讼过程中,检察机关对行政法治的促进和保障作用应该更大。近年来,执法检察建议机制在检察监督中不断得到实践与创新,由最高国家权力机关对执法检察建议进行较精细的立法安排,实现其法治化,是法治国家建设进程全面推进的必然要求。38

  公益诉讼是检察职能新的增长点,承载了检察机关“公益代表”的责任和希望。两年的试点实践表明,检察机关提起公益诉讼制度对维护公共利益和监督行政执法发挥了积极作用,但试点期间也存在制度供给不足的问题。许多论者认为,目前我国行政公益诉讼的适用范围十分有限,39应逐步拓宽行政公益诉讼范围,更好地发挥行政公益诉讼制度的作用。40也有观点主张,诉前程序中应赋予检察机关必要的证据调取调查权,行政机关拒不配合检察机关调取证据的,检察机关可依法采取妨碍诉讼强制措施;检察建议权赋予检察机关附条件的实体处理权限,检察建议应当全面载明公共利益受到损害的状况;诉前程序与诉讼程序的衔接应以公共利益是否线

  ⑥⑩14参见朱孝清:《国家监察体制改革后检察制度的巩固和发展》,载《法学研究》2018年第4期。

  ⑦1316参见李奋飞:《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》,载《政坛》2018年第1期。

  ⑨11参见魏晓娜:《依法治国语境下检察机关的性质与职权》,载《中国法学》2018年第1期。秦前红:《“两种法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》,载《东方法学》2018年第1期。

  27参见张智辉:《检察侦查权的回顾、反思和重构》,载《国家检察官学院学报》2018年第3期。

  303435参见杨克勤:《论国家监察体制改革背景下的检察工作发展新路径》,载《当代法学》2018年第6期。

  31参见王祺国:《论刑事申诉制度的诉讼化改造——以检察机关办理刑事申诉案件为切入点》,载《法治研究》2018年第2期。

  37参见朱孝清:《国家监察体制改革后检察制度的巩固和发展》,载《法学研究》2018年第4期。秦前红:《“两种法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》,载《东方法学》2018年第1期。

  40参见朱孝清:《国家监察体制改革后检察制度的巩固和发展》,载《法学研究》2018年第4期。秦前红、王天鸿:《国家监察体制改革背景下检察权优化配置》,载《理论视野》2018年第8期。

  41参见王万华:《完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题》,载《法学杂志》2018年第1期。

来源:未知
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